您的位置:鹰坛556679论坛 > www.556679.com > 正文

问政智库 顾朝林:论我国空间规划的过程和趋向

时间:2019-05-06 点击次数:
 

  正在全国层面,2005年扶植部编制完成的《全国城镇系统规划(2006-2020年)》于2007年国务院,由于全国城镇系统规划的实施从体不明白,最终未获核准。

  这一期间,发端于城市规划,繁荣于阐扬核心城市感化需求的城镇系统规划,慢慢变成了弱势,越来更加不出声音。

  1989年,我国家过了不普通的一年。起首,成立了社会从义市场经济体系体例。清欠“三角债”,强化地方财务实施分税制,鞭策人平易近币大幅贬值和汇率并轨,政策性金融和贸易性金融初步分隔,新的宏不雅经济调控框架初步成立,市场正在资本设置装备摆设中的感化较着加强,以公有制为从体、多种经济成分派合成长的款式构成,加速现代企业轨制扶植,初步成立社会从义市场经济体系体例。其次,答应地盘利用权有偿让渡,地盘取空间资本的合理设置装备摆设成为国平易近经济和社会成长打算、城市规划和地盘操纵规划的焦点环节。

  为了应对新的国际国内经济形势和挑和,实现由中等收入国度改变为发财国度,避免落入中等国度圈套的方针,规划体系体例被提上议事日程。时任国度成长和委员会(以下简称国度发改委)规划司司长杨伟平易近认识到,正在制定例划的时候不只要考虑财产,还要考虑空间、生齿、资本和的协调,率领研究团队通过调研和试点后草拟了关于规划体系体例的看法(杨伟平易近,2003)。2003年,国度发改委委托中国工程院研究相关课题,提出加强规划指点、确定从体功能的思。后来,地方关于“十一五”规划的明白提出了从体功能区的概念,并最终列入国度“十一五”规划纲要(马凯,2003)。“十一五”规划纲要注沉区域问题,进行从体功能区规划,规定优化开辟、沉点开辟、开辟、开辟地域;连系世界金融危机对国平易近经济的影响,提出改变经济成长体例,将沉点转向内需、城镇化、节能减排、包涵性增加等;强调以报酬本,科学成长不雅,按照统筹城乡成长、统筹区域成长、统筹经济社会成长、统筹人和天然协调成长、统筹国内成长和对外的要求,更大程度地阐扬市场正在资本设置装备摆设中的根本性感化,为全面建成小康社会供给强无力的体系体例保障,并试点经济、扶植和地盘“三位一体”的空间规划(杨伟平易近,2010)。

  这一期间,国平易近经济和社会成长规划起头转向以增加拉动为从,P、人均P、财务收入年均增加率、出口总值、操纵外资额等成为国平易近经济和社会成长规划的预期方针,经济取社会成长的总体构思、区域经济结构取河山开辟整治、财产成长取结构、外向型经济取横向经济结合等经济和社会成长分区政策,也成为国平易近经济和社会成长规划的主要内容。毫无疑问,这一期间的国平易近经济和社会成长规划取得了空前的成功,“八五”打算期间中国经济年均增加速度达11%,到2000年实现了人均国平易近出产总值比1980年翻两番的方针。

  这些区域问题和大城市病问题,若是不克不及及时处理,任其延伸,会进一步衍生出一系列的空间、经济、社会、轨制、、生态问题,从而导致区域合作力下降,投资恶化,最终使得区域严沉阑珊(图1)。这就是当下我国经济和社会成长取区域空间不协调面对的庞大区域问题。图1区域问题导致区域阑珊的逻辑关系

  文章系统阐述了我国区域规划的成长过程,将这一过程分为草创和中缀、主要性凸显、市场转型、趋同和失效、规划系统五个期间。文章认为,面临中国城市和区域成长问题,需要强化空间规划的主要地位和感化,正在现有空间规划系统试点的根本上,成立健全我国“1+X”空间规划系统。以区域成长总体规划为统领,以规划编制布景、上级和本级确定的成长方针取策略、功能定位、成长规模、经济和社会成长前提以及天然资本开辟和为根本,通过建立“取天然协调共生”平台,搭建轮回经济和财产成长平台,编制沉点功能板块概念规划,从而实现“一个、一本规划、一张蓝图”的空间规划系统设想。

  再次,按成长区编制扶植规划。正在市县沉点功能板块的根本上,按照生齿和财产规模确定各沉点功能板块的成长区规模,规定城市(镇)弹性增加鸿沟和成长区,正在城镇群、都会区和区域布局的根本长进行成长区空间组织,进而编制成长区扶植地域概念规划,确定全体开辟方案、功能区组织、片区成长和公共设备结构。

  因为1997年第二轮地盘操纵总体规划修编过度强调对农用地,出格是耕地和根基农田的,以“严酷农用地转为扶植用地,节制扶植用地总量”“确保耕地总量不削减”为方针,对国平易近经济成长必需的扶植用地的保障不敷,对生态变化的影响和需求的研究不多,使得规划正在现实操做过程中缺乏科学性、合和可行性,规划方针和用地目标几回再三被冲破,并没有实正阐扬地盘规划的“龙头”感化。

  正在省域层面,从管部分操纵先发的律例劣势鞭策省域城镇系统规划编制,但因为城镇系统规划的保守和方式不克不及顺应市场经济体系体例的需求,存正在较着的打算经济体系体例踪迹,即:先编出省域城镇系统规划,从上一个条理城市的品级规模布局、功能定位和本能机能布局、用地空间布局和成长标的目的,然后指点基层次各城市的总体规划。正在后来城市地盘财务遍及构成的景象下,所有的城市都但愿通过城市总体规划扩大扶植用地范畴和数量,城镇系统规划的总量节制和城市总体规划的数量扩张,不成避免地发生出无法和谐的矛盾,最终编制的省域城镇系统规划也大多成为一纸空文,无人实施。

  30多年来,我国经济快速增加推进了城市取区域成长,也繁殖了一系列区域成长不协调问题(顾朝林等,2007)。它不是简单的各地域之间经济总量之间的差距,而是生齿、经济、资本之间的空间失衡(马凯,2006)。面临火急需要处理的区域协调成长问题,国度从管部分鞭策了空间规划系统试点(韩青等,2011)。本文通过系统阐述我国区域规划的成长过程,提出“1+X”空间规划系统构思。

  所谓基于“多规融合”的“1+X”新空间(区域)规划系统,焦点就是“1”,即空间成长总体规划的设想。笔者设想:正在国度及省区的社会和经济成长方针下,编制空间成长总体规划。这个规划从天然、经济和生齿三个方面切入,对市县生齿、经济、财产、交通和市政设备、绿色根本设备、公共办事设备进行空间设置装备摆设,并对地盘、水资本、天然资本分派预规划,市县处所付与区域成长总体规划以的处所开辟裁量权(成长区规定)、区域交通设备和绿色根本设备扶植投资划拨权,使规划编制可操做、可实施。空间成长总体规划编制手艺框架如图2所示(顾朝林、彭翀,2015)。图2基于“多规合一”的空间成长总体规划编制手艺框架

  综上所述,这一期间的国平易近经济和社会成长规划、城市总体规划和地盘操纵总体规划“三个规划”,一方面,因为规划师对市场经济体系体例产要素流动纪律和机制的认识不脚,疲于对付各自部分因快速经济增加而呈现的出产要素供给不脚;另一方面,“三个规划”都涉及城市全体成长但都未获事权分担,呈现“类”空间规划的方针分歧、内容堆叠,一个、几本规划、多个成长计谋的场合排场。取此同时,因为快速经济增加,对地盘、劳动力和本钱的供应需求加大;快速城市化和快速增加也为城市取区域成长中的经济布局性问题、空间和社会极化问题、资本生态问题以及大城市病埋下伏笔。

  其次,搭建轮回经济和财产成长平台。以规划编制布景、成长方针和策略、功能定位和成长规模、经济和社会成长前提以及天然资本为根本,基于轮回经济和绿色生态财产,进行市县经济功能区划,为空间成长中沉点功能板块和成长区做预备。同时,建立基于各经济功能区的财产系统、财产集群、财产园区以及以轮回、再操纵、再制制为特征的“3R”静脉财产园区,编制经济和财产成长规划。根据财产和成长区空间组织,进行市县区域交通和物流规划,为成长区概念规划供给对交际通、物流、消息根本设备前提。

  1991年,扶植部召开了第二次全国城市规划工做会议,提出“城市规划具有打算工做的某些特征”(陈晓丽,2007),“城市规划不完满是国平易近经济打算的继续和具体化,城市做为经济和各项勾当的载体,将日益按照市场来运做”(张京祥、罗震东,2012)。1992年,南巡讲话后,外国间接投资和城市地盘市场化掀起了“开辟区热”,中国城市、沿海地域进入大成长期间,对外的范畴和规模进一步扩大,构成了由沿海到内地、由一般加工工业到根本工业和根本设备的总体款式,增加拉动型规划成为支流。因为空间增加的需求强烈,这一期间,除了以工业成长为从的“工业园”“开辟区”外,也衍生出一些“开辟区”变体,如“科学城”“大学城”等,“方针导向型规划”成为城市和开辟区规划的特色。一方面,城市规划呈现了成长方针和开辟规模盲目膨缩、离开现实的形态;另一方面,因为开辟区体系体例肢解了城市成长的同一办理和协调成长,最终导致城市成长宏不雅失控。因为以开辟区、新区为焦点,城市总体规划从过去城市扶植的蓝图转向城市成长的蓝图。

  1989年,地盘办理局取地质矿产资本部归并成立河山资本部,打算和成长委员会下设的河山规划司也转移到河山资本部,担任编制实施河山、地盘操纵、矿产资本、地质等分析规划。取此同时,因为开辟区的地盘采用利用权有偿出让的体例进行了市场设置装备摆设,各开辟区之间为了合作资本,大多以十分低廉的价钱以至是零地价出让,很快很多开辟区地盘资本耗尽,又通过“扩区”的体例来保障供地需求。为了地盘资本,河山资本部从导的地盘操纵总体规划也从以农村地盘操纵规划为从转向全笼盖的城乡地盘操纵规划,通过地盘用处分区,按照供给限制和统筹兼顾的准绳修编了地盘操纵总体规划。地盘操纵规划使用地盘供给限制和用处管制,正在开辟规模和开辟地址选择上阐扬了主要感化。

  最初,正在空间、就业、地盘、财政、跨区协调等方面规划实施,从而实现“一个、一本规划、一张蓝图”干到底的设想。

  正在市域层面,市域城镇系统曾经融入响应的城市总体规划中,痴肥的内容成为规划文本和仿单多余、不成操做的代名词。

  这一期间,一方面,正在社会从义市场经济体系体例下,这些“类”空间规划正在国际层面诚然推进了国度经济、主要城市取全球经济和全球城市系统的毗连,为东南沿海世界工场成长供给了强大的物质空间支持;正在国内层面,规划对实现国度计谋方针,填补市场失灵,无效设置装备摆设公共资本,推进协调成长和可持续成长等阐扬了庞大的感化;中国经济进入15年黄金增加期,P年增加率10%以上,实现从国际出入根基均衡到庞大外汇亏损。另一方面,因为空间规划的事权划分不清,国平易近经济和社会成长规划、城市总体规划、地盘操纵总体规划甚至规划都正在面临城市取区域的可持续成长问题,都将“空间协调成长和管理”列为各自的规划方针,愈加沉视空间方针、愈加凸起和强调公共政策等,规划理论、编制方式和实施路子趋同,关于空间规划编制事权的抢夺也越演越烈(王磊、沈建法,2014)。从现状国度公布的法令律例看,实正具有法令地位的区域(空间)规划是城镇系统规划,它是现实上的“一级、一级事权、一本规划”,虽然出产要素和空间协调对如许的城镇系统规划实施显得很是紧迫,但因为规划内容除了涉及城市扶植的部额外大部门均超越了住建系统本身事权的管辖范畴,规划实施因缺乏办理权限变得遥遥无期。

  2000年,我国插手世界商业组织(WTO),东南沿海很快成为“世界工场”。2002年,“”进一步提出全面建成小康社会方针,国平易近经济也进入快速成长期间。2008年,举办第29届夏日奥林匹克活动会。我国很快成为世界第二大经济体和第一大商业国,社会成长也进入变农业国度为工业化、城镇化、消息化和农业现代化的社会转型阶段。内地劳动力和天然资本加速向沿海地域流动,大城市的生齿和经济、社会勾当过度集聚,给沿海地域城市的运转形成了庞大的压力,拓展新的城市成长空间成为紧迫需求。

  2006年第三轮地盘操纵规划修编,树立“全局、弹性和动态”的成长不雅念,从经济、生态、社会三方面建立节约集约用地评价目标系统,对特定区域的地盘操纵环境进行时空阐发及潜力阐发,为规划中的各项节制目标分化以及扶植用地的空间结构分派供给根据(肖兴山、史晓媛,2004)。如许,地盘操纵规划也了基于地盘资本操纵的区域分析规划之,使本来地盘操纵的单一要素规划向满脚经济、社会取资本彼此协调成长的多方针改变,规划内容也愈加分析,包罗确定地盘操纵标的目的、调整地盘操纵布局和结构、确定各业用地目标、规定地盘操纵分区和确定各用地域域的地盘用处管制法则等(,2009)。地盘操纵办理的次要策略转向“管住总量、节制增量、盘活存量”。

  正在如许的尴尬景象下,有的省区进一步鞭策省区城镇系统规划编制内容,从本来的“三个布局一个收集”改为区域空间布局、城镇空间布局、生态空间布局和交通空间布局“四个布局”(张泉、刘剑,2014),“城镇系统规划”逐渐演化为“迷你版”的省区空间规划。然而,因为区域空间、城镇空间的地盘、生态空间和交通空间的事权分离正在发改、住建、河山、环保、林业、交通等本能机能部分,如许的以城镇系统为从体、内容错乱的区域规划,因为实施从体的事权不控制、不明白或缺失,规划的科学性、操做性和适用性难以保障。

  正在“成长是硬事理”灯号下,规划持久掉队且让位于“成长规划”。曲到2002年,分离的乡镇企业严沉污染了区域的水、大气和土壤,部和扶植部才结合出台《小城镇规划编制导则(试行)》,连系小城镇总体规划和其他专项规划,划分分歧类型的功能区,提出响应的要求,出格沉视对规划区内饮用水源地功能区和天然小区、天然点的,特别严酷节制城镇上风向和饮用水源地等区有污染项目(顾朝林,2015)。后来的规划,也都是正在进行功能区划分,局限正在污染了的水、土壤、大气、噪声、固体废料的分析整治方面,自动的生态规划并没有开展起来。

  一些城市采纳了扶植“新区”或“新城”的方式,一些城市采纳指导郊区集中成长的体例缓解老城区生齿增加的压力,实现城市布局的优化,因而逐步构成了经济高速持续增加对内过度依赖于房地产开辟、对外过度依赖出口的场合排场。而同正在2008年,源自美国的次级衡宇信贷危机导致投资者对按揭证券价值得到决心,激发的流动性危机起头失控,并导致多个大型金融机构倒闭或被接管。随后衍生出欧元区如希腊债权危机,极大地挫伤欧美国度居平易近采办能力,从而对我国外向型经济系统构成了庞大的冲击,拉动内需、寻找新的增加点和增加区成为很是迫切的问题。正在国表里问题和矛盾复杂多变的环境下,过去的“类”空间规划虽然竭尽所能地阐扬各自对出产要素和空间协调的感化,终因体系体例、机制和部分好处等缘由见效甚微,因为我国持续高速的经济增加衍生的一系列“资本——生态”问题日益凸显,转型成长和可持续成长的资本取压力日益加剧,盲目投资和低程度总量扩张取社会事业成长畅后的矛盾日益锋利,区域和空间协调成长面对日益严峻的挑和。

  正在县层面,县城规划扩展为县域总体规划,县域城镇系统规划也变成县城总体规划中区域阐发的内容;正在一些城镇化快速成长省区,小城镇成长获得关心,从管村镇的扶植系统起头编制自封锁性质的县域村镇系统规划,分离了县域城镇系统规划做为县从体的空间规划的事权和权势巨子性。现实上,因为住建部分事权的,县层面县域总体规划(除县城规划外)、县域城镇系统规划或县域村镇系统规划等大多成为有规划不实施的“墙上挂挂”规划。

  起首,建立“取天然协调共生”平台。按照市县成长方针和策略、功能定位、成长规模以及天然资本,进行非扶植用地规定取管制,规定水源涵养区、生态区、生态—糊口—出产空间、和扶植区以及城市(镇)刚性增加鸿沟,使将来空间开辟、社会和经济成长均成立正在“取天然协调共生”的根本上。正在天然资本开辟和的根本上,进行斑斓村落规划扶植。

  经济全球化、市场准绳从导的快速成长,给大城市成长注入了活力,刺激了大城市的旧城沉建、近郊延伸和“新城开辟热”做为制制“增加的机械”的东西,城市总体规划的“扶植蓝图”脚色被“成长蓝图”进一步指导为城市成长的“公共政策东西”,2006年起头施行的《城市规划编制法子》提出,“城市规划是调控城市空间资本的主要公共政策之一”。为了满脚城市快速成长和大财产园区成长以及为项目配套根本设备和社会设备,寻找新的成长空间,城市规划编制不再是为了扶植城市,而是为了“营销城市”的地盘,正在城市规划相关法令律例的根本上构成“寻租”空间,以至城市总体规划成为“政策型”规划(李晓江等,2011)。庞大市场力和经济全球化对城市成长的冲击史无前例,也导致没有充实考虑这些要素编制的城市总体规划的失效。

  城市和区域成长,两者互相依存,互为成长,区域规划或“类”空间规划,对处理出产要素的城市和区域内部及外部的流动、互换、平衡取不服衡成长,无疑都阐扬了庞大的感化。然而,因为我国的地方取地方和处所事权划分堆叠或空白以及汗青上已经的25年(1953-1978)打算经济体系体例,行政区和城市持久成为部分办理的实体单位,跨行政区的出产要素流动不脚,城市的成长也局限于行政区内部,构成了注沉城市扶植规划、不放在眼里区域成长规划的遍及场合排场。

  不难看出,该区域成长的总体规划框架,是成立以规划编制布景、上级和本级确定的成长方针和策略、功能定位、成长规模、经济和社会成长前提以及天然资本开辟和为根本,以空间开辟和规划为核心,实现满脚生态和承载力的经济(财产)和(城乡)生齿的既可持续又最大化的区域总体成长。

  30多年来,正在晚期商品经济、后期市场经济体系体例框架下,极大地激发了本钱、地盘、劳动力和手艺等出产要素的跨城市取跨区域流动。正在区域成长的晚期,交通运力不脚、消息堵塞障碍了城市和区域经济的成长,交通和畅通“两通成长”成为破解城市取区域成长“瓶颈”的计谋选择;后来,外资和手艺的输入推进了快速或高速的经济增加,地盘、劳动力、水资本和能源需求成为城市取经济成长的保障前提,跨城市、跨区域以至跨大区的调水、调煤、调粮、输电、农人工流动和交通组织、行政区划调整和地盘资本析出以及消息和消息高速公扶植等,都成为“类”空间规划编制中要素供给的焦点内容;再后来,因为经济、出产正在城市或区域的加快集聚,进一步冲破了城市或区域本身的淡水资本、排污容量、地盘供给、生态承载力的,即所谓“资本的面状分布和成长的点上集聚”的矛盾加剧和,而同期的区域规划或空间规划严沉畅后、失效或,进一步加剧了生齿爆炸、交通拥堵、住房不脚和房价高涨、污染以及生态严沉退化等这些成长中孳生的问题。

  若何化解这个庞大的区域不协调问题?若何处理因为区域不协调孳生的城市和区域成长中的诸多问题?笔者认为:通过沉划事权、推进部分沉组、沉构国度空间规划系统的激进从义,会从底子上处理上述问题,但也存正在体系体例的庞大风险。笔者,正在原有部分规划轨制框架和“类”空间规划的根本上,通过“渐进性”,将各部分规划的“空间规划”元素全数抽取出来,构成一个高于这些规划的“一个、一本规划、一张蓝图”,这个规划就是欧美国度规划系统中的区域规划,和荷兰等国度的“空间规划”,建构基于“多规融合”的“1+X”新空间(区域)规划系统。如许的空间规划轨制设想,无论是办理成本、规划实施,仍是规划理论和方式,都是现实和可行的,也能避免由于规划轨制的变化发生新的规划办理问题。

  相关链接:



友情链接:

Copyright 2018-2020 鹰坛556679论坛 版权所有 未经授权,严禁转载,违者将被追究法律责任。